Introducción
Todos los países vienen desarrollando acciones de facilitación del comercio desde hace muchos años, cuya implementación ha contribuido al flujo comercial de mercancías, reconociendo sin embargo que el comercio internacional de estas demanda mayor eficiencia de aplicación de las normas y procedimientos aduaneros y de igual forma la simplificación de los requisitos exigidos a los operadores económicos por parte de las diferentes instituciones relacionadas con las acciones sobre facilitación del comercio, ya sea en las instituciones directamente en la capital o su representación en frontera.
No obstante de existir normativas particulares sobre el tema 2 (Ver Cuadro No. 4), el término de facilitación del comercio se incorporó a la agenda de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en la Conferencia Ministerial de Singapur (1996), en donde se instruyó al Comité de Comercio de Mercancías realizar trabajos analíticos sobre la simplificación de los procedimientos comerciales con el objeto de evaluar si procedía establecer normas en esa materia. “El trabajo se centró en la identificación de los problemas enfrentados por los operadores comerciales y las formas de solucionarlos (1997); dentro de los problemas encontrados se identifican: requisitos de documentos excesivos, engorrosos trámites para el paso en fronteras, falta de automatización y uso de tecnologías de la información y falta de coordinación entre aduanas y otras entidades gubernamentales” 3
1: Empresas manufactureras, importadores, exportadores, agentes de aduanas, transportistas, consolidadores de cargas, administradores de puertos y aeropuertos, operadores de terminales de carga, almacenistas y distribuidores.
2: Artículos del GATT de 1994: Libertad de tránsito, Valoración en aduana, Derechos y formalidades referentes a la importación y a la exportación, y Publicación y aplicación de los reglamentos comerciales (con modificaciones).
3: Martha Lara Storlini, Consejera de la OMC, Negociaciones sobre Facilitación del Comercio en la OMC, Información proporcionada en el Curso de Política Comercial, Santiago de Chile, Septiembre de 2005.
En octubre de 2004 el Comité de Negociaciones Comerciales de la OMC estableció el Grupo de Negociación sobre la Facilitación del Comercio, habiéndose acordado en su primera reunión (noviembre de 2004) el Plan de trabajo y el calendario de reuniones, el cual se viene ejecutando a la fecha en base a las propuestas presentadas por Miembros.
De acuerdo a la información recopilada por la Secretaría de la OMC 4, en las propuestas específicas presentadas por los Miembros se identifican una variedad de propuestas sobre facilitación del comercio para los siguientes artículos:
- V (Libertad de tránsito);
- VIII (Derechos y formalidades referentes a la importación y a la exportación); y
- X (Publicación y aplicación de los reglamentos comerciales) del GATT de 1994.
Tenga en cuenta que la base para las negociaciones multilaterales y bilaterales sobre el tema son el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y el Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA).
Se describen a continuación, en forma general, algunos elementos relacionados con la facilitación del comercio, relativos a: principales problemas identificados, negociación de medidas sobre facilitación del comercio acordadas por nuestro país con otros socios comerciales, rol de las aduanas, legislación aplicable y autoridades competentes.
4: Aclaración y mejoras de los artículos V, VIII y X del GATT de 1994, Propuestas presentadas por los Miembros de la OMC, TN/TF/W/43, junio de 2005
A) PRINCIPALES PROBLEMAS IDENTIFICADOS
La experiencia de quienes están en el negocio del comercio de mercancías (empresas, industrias, exportadores individuales, etc.) indica que las demoras y las limitantes burocráticas a la hora de ingresar una mercancía a otro mercado o al propio pueden ser barreras mucho más efectivas que la aplicación un arancel. Lo anterior tiene su fundamento en el gran número de limitantes o problemas que enfrentan cada día para hacer efectiva el comercio de mercancías, dentro de estas se mencionan por ejemplo:
- falta de coordinación entre instituciones y países dentro de una región o bloques de países;
- falta de trasparencia de las aduanas y excesiva duración del despacho de mercancías en las aduanas;
- falta de efectividad en la aplicación del régimen de libre tránsito;
- tiempo de espera largos, costos altísimos y pérdida de productos perecederos;
- excesivos requisitos de documentación y validaciones requeridas, lo cual se traduce a procedimientos largos y engorrosos, antes y durante el cruce de fronteras entre los países;
- excesivos requisitos y procesos para obtención de registros y permisos sanitarios y fitosanitarios, lo cual impacta directamente a las mercancías agroindustriales.
De acuerdo al ranking general del Informe Global de Facilitación del Comercio 2012, presentado por el World Economic Forum en Ginebra (Suiza), en el Informe Global de Facilitación del Comercio hace referencia a que de 132 economías:
- Los primeros diez lugares los ocuparon: Singapur (1), Hong Kong (2), Dinamarca (3), Suecia (4), Nueva Zelanda (5), Finlandia (6), Holanda (7), Suiza (8), Canadá (9) y Luxemburgo (10).
- En Latinoamérica las primeras ubicaciones fueron para Chile (14), Uruguay (40), Costa Rica (43), Perú (53), Panamá (60). Las siguientes corresponden a: México (65), El Salvador (70), Guatemala (77), Honduras (78), Nicaragua (82), Ecuador (83), Brasil (84), República Dominicana (87) y Colombia (89). En los últimos lugares figuran Bolivia (95), Argentina (96), Paraguay (101) y Venezuela (130).
El Informe evalúa y mide el grado en que las economías del mundo han desarrollado instituciones, políticas y servicios que facilitan el flujo de mercancías a través de las fronteras y hacia los mercados de destino; identificando y resaltando de igual forma los aspectos a mejorar. El Índice de Facilitación de Comercio divide los facilitadores en cuatro áreas temáticas (subíndices):
- Acceso al Mercado;
- Administración de Fronteras;
- Infraestructura de Transporte; y
- Comunicaciones y Entorno de Negocios.
En el caso de los países centroamericanos a pesar de aplicar una misma legislación aduanera, en este caso: El Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA) y el Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA), Reglamento de tránsito Internacional, entre otros instrumentos regionales, la posición en el ranking general del informe global de facilitación del comercio de cada uno de los países de la región es diferente. La pregunta que surge es: ¿a qué se debe esta diferenciación? ¿Cuáles son los factores o medidas que se implementan en cada país de la región para no tener una misma posición de aplicación de medidas de facilitación de comercio, o será que aplicamos medidas diferentes; por ejemplo medidas nacionales?
De acuerdo con la definición de la OMC,” la facilitación de comercio es la simplificación y armonización de los procedimientos (actividades, prácticas y formalidades) del comercio internacional, involucrados en el proceso de mover mercaderías a través de las fronteras”. Por lo tanto, la facilitación de comercio se centra en la simplificación y racionalización de los procedimientos aduaneros y administrativos que obstaculizan el comercio internacional de mercancías, sin eliminar sus facultades de supervisión y control; y en ese sentido la facilitación de comercio se vincula por ejemplo con los siguientes conceptos:
- la racionalización, simplificación, reducción o eliminación de todas las medidas o barreras que obstaculizan el comercio internacional o el desplazamiento de factores productivos a nivel transfronterizo;
- mejoramiento de la eficiencia en la administración, procedimientos y logística en puertos y aduanas (Wilson et al., 2003);
- movimiento eficiente de mercancías a través de puertos y de la documentación vinculada con el comercio internacional;
- simplificación y armonización de los procedimientos comerciales internacionales,¬ incluyendo actividades, prácticas y formalidades envueltas en la recolección, presentación, comunicación y procesamiento de datos requeridos para el movimiento de bienes en el comercio internacional de bienes (OMC y UNCTAD ); y
- simplificación y estandarización de los procedimientos y flujos de información asociados que son requeridos para el movimiento internacional de bienes desde los vendedores a los compradores y para el pago que se realiza en la otra dirección (OECD ).
Lo anterior demanda trabajar en aquellos elementos de facilitación del comercio relacionados con la simplificación y armonización de los procedimientos comerciales y aduaneros y de los intercambios de información correspondientes relacionados con la importación y exportación de mercancía y el libre tránsito de mercancías, de tal forma que se implementen prácticas comerciales sencillas y modernas para poder aprovechar plenamente, por ejemplo, la apertura de mercados y las reducciones arancelarias que se negocien por medio de los Acuerdos o Tratados de Libre Comercio (en adelante el Acuerdo).
B) NEGOCIACIÓN DE MEDIDAS SOBRE FACILITACIÓN DEL COMERCIO
En el caso de El Salvador y de los demás países de Centroamérica se puede afirmar que las medidas sobre facilitación del comercio se han acordado, con otros socios comerciales, en los siguientes ámbitos:
- Proceso de Unión Aduanera Centroamericana;
- Acuerdos o Tratados de Libre Comercio; y
- Negociaciones sobre facilitación del comercio en la OMC.
Dentro de los objetivos que se persiguen en las negociaciones con nuestros principales socios comerciales y a nivel multilateral se cuentan, entre otros, los siguientes:
- reducir, simplificar y uniformizar los procedimientos de importación, exportación, tránsito y aduanas, en beneficio de los operadores comerciales y las administraciones públicas;
- aumentar la transparencia y mejorar el funcionamiento de las normativas comerciales; y
- garantizar una acción internacional coherente para la facilitación del comercio.
Proceso de Unión Aduanera Centroamericana
Uno de los mayores avances en la integración económica de la región centroamericana, se evidencia en el marco de la Unión Aduanera Centroamericana (incluyendo Panamá), en el sentido de ir avanzando en la sustitución de los seis territorios aduaneros por un solo territorio, siendo uno de los propósitos consolidar la libre circulación de mercancías; es decir facilitar el comercio entre los territorios constitutivos de la unión y no crear mayores obstáculos al comercio.
Para alcanzar dicho objetivo, los Presidentes establecieron en el año 2002, un Plan de Acción que incluía la programación de las diferentes etapas y en el 2004 el Consejo de Ministros de Integración Económica aprobó el Marco General para las Negociaciones de la Unión Aduanera, cuya implementación recae en los siguientes foros y/o grupos técnicos y comités:
- Reuniones del Consejo de Ministros de Integración Económica y de Viceministros de Integración Económica; y
- Reunión de Directores de Integración Económica, Aduanas, Impuestos Internos y Migración, y Reunión de Grupos Técnicos Arancelarios, Registros, Agropecuario, Salvaguardias, Propiedad Intelectual, Reglas de Origen, Normalización y Medidas Sanitarias y Fitosanitarias.
En relación a las acciones de facilitación del comercio, estas se vienen desarrollando desde hace décadas con la participación de diferentes actores de la región, en donde sobresale la participación de: los Ministerios de Economía, Agricultura y Ganadería, Salud, Hacienda por medio de las Aduanas (rol protagónico), la banca, los cuerpos de seguridad, organismos internacionales cooperantes, entre otros. En el cuadro No 1 se identifican algunas de las medidas aplicadas a nivel de los países de Centroamérica, para lo cual hoy en día se cuenta con los instrumentos jurídicos que forman la base de la legislación aplicable a nivel regional, los cuales son asimismo base para la negociación de medidas con otros socios comerciales dentro de un Acuerdo, incluyendo las negociaciones en el ámbito multilateral (Ver apartado D).
Cuadro No 1
Acciones sobre Facilitación del Comercio dentro del proceso de Unión Aduanera Centroamericana
| Proceso de Unión Aduanera Centroamericana |
|---|
|
| Fuente: Elaboración propia en base a información contenida en cada uno de los instrumentos especificados en el cuadro. |
Acuerdos
El Salvador como los demás países de Centroamérica han negociado a la fecha, en forma individual o en grupos de países, medidas sobre facilitación del comercio con otros socios comerciales por medio de los Acuerdos que a la vez son Miembros de la OMC, dentro de estos, con la Unión Europea, Estados Unidos, México y Colombia, medidas que se identifican en términos generales en el Cuadro No. 2.
Cuadro No. 2
Acciones sobre Facilitación del Comercio acordadas con algunos socios comerciales
| Unión Europea | CAFTA- DR | Colombia | México |
Aduanas y Facilitación del Comercio
Integración Económica Regional
|
Administración Aduanera y Facilitación del Comercio
|
Facilitación del Comercio
Resoluciones anticipadas, |
Facilitación del Comercio
|
Negociaciones sobre Facilitación del Comercio en la OMC
Las negociaciones sobre facilitación del comercio en el ámbito multilateral van desde propuestas individuales de Miembros de la OMC a propuestas realizadas en forma conjunta entre sus Miembros; identificándose elementos comunes por artículo V, VIII y X del GATT de 1994 , cuyo grado de aplicación actual, en la mayoría de los países en desarrollo y menos adelantados, implícitamente se identifican limitaciones de implementación para el comercio y tránsito internacional de mercancías, proponiendo además medidas para su fortalecimiento y simplificación, describiendo asimismo las experiencias sobre la aplicación de determinadas medidas.
La adopción de nuevas normas para los países representaran obligaciones que se traducirán, en el caso de los países de Centroamérica, en la modificación de la legislación nacional o regional, automatización y estandarización de procedimientos o mejoramiento de los existentes, “ reformas o transformaciones estructurales en el funcionamiento institucional y orgánico del aparato público, capacitación profesional de los funcionarios gubernamentales correspondientes y utilización de modernos equipos electrónicos de trabajo de alto costo “
Las propuestas sobre las medidas de facilitación del comercio presentan diferencias de aplicación entre los Miembros, las cuales se deben al grado de automatización aplicado en las medidas en donde los costos de aplicación de nuevas normas no serán limitaciones para los países desarrollados, no así en los países en desarrollo y menos desarrollados como los nuestros.
Todas las propuestas de los países en desarrollo y menos adelantados hacen referencia a los requerimientos de asistencia técnica, creación de capacidades que los países en desarrollo deberían otorgar a nuestros países para hacer efectiva la implementación de las nuevas normas; lo cual resulta preocupante cuando se identifica que los recursos comprometidos por los países desarrollados para proporcionar ese apoyo son limitados. En ese sentido se evidencia que el éxito o el fracaso de las negociaciones sobre facilitación del comercio dependerán de la prestación de asistencia técnica, la creación de capacidad y del trato especial y diferenciado hacia los países en desarrollo y menos adelantados.
Explícita o implícitamente todas las propuestas establecen la necesidad de mejorar la aplicación de las medidas y simplificar los trámites de facilitación del comercio, lo cual es beneficioso para todos los países siempre y cuando se cuente con los recursos necesarios para su implementación, y dentro de estos los recursos financieros son fundamentales, de ahí la necesidad de contar con el apoyo de las organizaciones internacionales que trabajan en la facilitación del comercio como las que se identifican en el Cuadro No. 3, tomando como referencia por ejemplo la normativa o disposiciones sobre la materia de la OMC (Cuadro No. 4).
Cuadro No. 3
Organizaciones Internacionales que trabajan en la Facilitación del Comercio
| Organizaciones intergubernamentales internacionales |
| Banco Mundial.
Centro de Comercio Internacional UNCTAD/OMC (CCI). Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI). Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE). Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (CESPAP). Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Fondo Monetario Internacional (FMI). Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Organización Marítima Internacional (OMI). Organización Mundial de Aduanas (OMA). |
| Organizaciones no gubernamentales internacionales |
| Cámara de Comercio Internacional (CCI).
Cámara Naviera Internacional (CNI). Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA). Organización Internacional de Normalización (ISO). Unión Internacional de Transportes por Carretera (IRU). Federación Internacional de Asociaciones de Transitorios y Asimilados (FIATA). |
| Organizaciones regionales, zonas de libre comercio y uniones aduaneras |
| Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC).
Unión Europea (UE). Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC). |
| Fuente: Capítulo 25, Facilitación del Comercio (OMC). |
Cuadro No. 4
Normativa de la OMC en materia de Facilitación del Comercio
| Temas | Acuerdos de la OMC |
|---|---|
| Medidas de control aduanero |
Acuerdo sobre Valoración en Aduana. En él se describen las reglas de la determinación del valor de los bienes importados a efectos de la exacción de derechos aduaneros Ad Valorem. |
| Acuerdo sobre Normas de Origen. La OMC viene elaborando el acuerdo sobre este tema basándose en los trabajos técnicos que ha emprendido la OMA sobre la armonización de las normas de origen. En el acuerdo se fijarán reglas para la determinación de la procedencia de las mercancías importadas con trato de nación más favorecida (NMF), a los efectos de la aplicación de medidas de salvaguardia o de la exacción de derechos antidumping. | |
| Acuerdo sobre Inspección Previa a la Expedición (IPE). Enuncia las reglas a que está sujeta la utilización de los precios recomendados por las empresas de IPE, una vez efectuada la verificación antes de la entrada en el país importador, para determinar el valor a efectos aduaneros. | |
| Acuerdo sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación, en el que se prescriben normas sobre la expedición de licencias de importación para los productos a los que se aplican sistemas de concesión de licencias. | |
| Cumplimiento de los reglamentos técnicos, sanitarios y fitosanitario |
El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias enuncian principios y normas orientados a que las reglas y los procedimientos adoptados a nivel nacional en los temas tratados en esos acuerdos no constituyan obstáculos al comercio. |
Además, el GATT de 1994 contiene disposiciones que, al agregar un elemento de transparencia a las normas y los reglamentos adoptados en el ámbito nacional y al garantizar que no constituyan obstáculos al comercio, tienen por objeto facilitar el comercio.
|
|
| Fuente: Tomado de Capítulo 25, Facilitación del Comercio (OMC). | |
C) ROL DE LAS ADUANAS
El término facilitación del comercio se relaciona con una gran diversidad de ámbitos temáticos tales como: los asuntos aduaneros; las normas de origen, normas técnicas y de calidad; los transportes; y la transmisión de información comercial; además de estar vinculada con otros tipos de servicios conexos a las transacciones internacionales, que tienen como propósito simplificar los procedimientos requeridos para el intercambio comercial de mercancías, de servicios e incluso para la materialización de negocios y el establecimiento de inversiones extranjeras en un mundo que va siendo económicamente cada vez más globalizado” .
Dado el ámbito temático que cubre la facilitación del comercio, la definición e implementación de las estrategias, acciones y actividades a nivel de país, región o a nivel multilateral es competencia de una diversidad de actores, dentro de estos aunque no son los únicos se pueden identificar: instituciones públicas y privadas, organizaciones regionales e internacionales de cooperación, reconociendo de igual forma que la mayor parte de actividades de su accionar son competencia de las aduanas, desempeñando un rol decisivo en el movimiento de las mercancías a través de las fronteras. Los regímenes aduaneros aplicados a estas mercancías influyen significativamente sobre el rol de la industria nacional en el comercio internacional, y contribuyen en gran medida al crecimiento económico de los países.
Por ejemplo, un despacho rápido y eficaz de las mercancías:
- permite una mayor participación del sector empresarial nacional y regional en el comercio internacional;
- tiene incidencia considerable sobre la competitividad económica de las industrias de los países;
- favorece las inversiones y el desarrollo de las diferentes industrias; y
- permite a un mayor número de pequeñas y medianas empresas participar en forma activa y directa en el comercio internacional de mercancías, entre otros.
Las prácticas comerciales modernas hacen posible que las administraciones apliquen regímenes aduaneros simples, previsibles y rentables para el despacho de las mercancías y el movimiento de personas, afrontando con ello exigencias nacionales e internacionales cada vez más complejas destinadas a asegurar el cumplimiento de la legislación nacional, de acuerdos internacionales y a responder a los desafíos en materia de seguridad.
En el medio económico internacional actual, se pone cada vez más énfasis en las formalidades simples, previsibles y rentables para el movimiento transfronterizo de mercancías, dado que esto es esencial para la estimulación del crecimiento económico a través de la participación nacional en el comercio internacional. Los volúmenes de mercancías que cruzan las fronteras han aumentado considerablemente debido a los cambios producidos en el medio comercial internacional, consecuencias de la integración mundial de nuevos sistemas de producción y de entrega, así como de nuevas formas de comercio electrónico. Los esfuerzos internacionales desplegados durante los últimos años destinados a mejorar la transparencia del comercio internacional y a reducir las barreras arancelarias han dado origen a resultados significativos.
D)LEGISLACIÓN APLICABLE
En el Cuadro No. 5 se identifican algunos de los instrumentos jurídicos sobre la temática aplicable a nivel nacional y regional; los cuales además son la base para la negociación de medidas sobre facilitación del comercio a nivel multilateral y bilateral:
Cuadro 5
Algunos instrumentos jurídicos aplicables en el ámbito centroamericano
| Descripción |
|---|
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| Fuente: Elaboración propia en base a información SIECA. |
E) ENTIDADES COMPETENTES
La tarea de la aplicación de las medidas sobre facilitación del comercio no es exclusiva de las instituciones públicas o gubernamentales. En su implementación participan diversas instancias o actores dentro de los cuales se identifican, en el Cuadro No. 6, a manera de ejemplo algunas de las instancias del sector público, privado y organismos internacionales de cooperación:
Cuadro No. 6
Entidades relacionadas con las medidas sobre Facilitación del Comercio
| Entidades |
|---|
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