Introducción
| Son medidas basadas en principios científicos necesarias para garantizar: | De: |
| la inocuidad de los alimentos | Aditivos presentes en los productos alimenticios o bebidas; las sustancias tóxicas presentes en los productos alimenticios o bebidas. |
| la vida y la salud de los animales o preservar los vegetales | La entrada, radicación o propagación de plagas y organismos patógenos o portadores de enfermedades. |
| la vida y la salud de las personas y de los animales | Los riesgos resultantes de la presencia de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patógenos en los productos alimenticios, las bebidas o los piensos. |
| la vida y la salud de las personas | Las enfermedades propagadas por animales, vegetales o productos de ellos derivados (zoonosis). |
| Proteger el territorio de un país de plagas o enfermedades | Los perjuicios económicos resultantes de la entrada, radicación o propagación de plagas. |
| Fuente: OMC. | |
Las medidas aplican de igual forma para la protección de la salud de los peces y la flora y fauna silvestre, así como para preservar los bosques, tomando en consideración la relación de estos temas con las medidas destinadas a la protección de los vegetales, los animales e inocuidad de los alimentos. Sin embargo, quedan excluidas de su aplicación las medidas de protección del medio ambiente (distintas de las definidas en el párrafo anterior) o de los intereses de los consumidores, ni las adoptadas en defensa de los animales; las cuales quedan cubiertas por el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC) y el GATT de 1994 en su artículo XX (Excepciones generales).
El marco general por medio del cual se aplican dichas medidas es el que se establece en el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (en adelante el Acuerdo MSF) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en los Acuerdos o Tratados de Libre Comercio bilaterales (en adelante el Acuerdo).
En su contenido se establecen las reglas básicas sobre inocuidad de los alimentos y salud de los animales y preservación de los vegetales, en el cual se autoriza a los países a establecer sus propias normas y/o medidas, mismas que deberán estar basadas en principios científicos y que sólo se apliquen en la medida necesaria para:
- proteger la salud y la vida de las personas;
- proteger la salud y la vida de los animales;
- preservar los vegetales; y
- no discriminar de manera arbitraria o injustificable entre los Miembros en que prevalezcan condiciones idénticas o similares.
Su objetivo fundamental es reafirmar el derecho soberano de todo país a garantizar el nivel de protección sanitaria y fitosanitaria que estime apropiado y evitar al mismo tiempo un mal uso de ese derecho, con fines proteccionistas, que se traduzca en la imposición de obstáculos innecesarios al comercio internacional.
Dicha protección permite reducir la posible arbitrariedad de las decisiones, fomentando la coherencia en la adopción de las medidas sanitarias y fitosanitarias, cuya aplicación no debe tener más finalidad que la de garantizar la inocuidad de los alimentos y la protección sanitaria de los animales y los vegetales. En particular, se especifica qué factores han de tenerse en cuenta al proceder a la evaluación del riesgo existente.
Las medidas encaminadas a garantizar la inocuidad de los alimentos y el control sanitario de los animales y los vegetales deben basarse en la mayor medida posible en el análisis y la evaluación de datos científicos objetivos y exactos.
¿Qué son las “tres instituciones hermanas”?
En el Acuerdo MSF se reconocen de manera explícita, las siguientes tres instituciones de normalización como organizaciones competentes internacionales en materia de protección sanitaria y fitosanitarias, llamadas comúnmente como las “tres hermanas”:
- La Comisión del Codex Alimentarius (Codex), en materia de inocuidad de los alimentos;
- la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE ), en materia de sanidad animal y “zoonosis” ; y
- La Secretaría de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), en materia de preservación de los vegetales.
Se describe a continuación, teniendo como base las disposiciones contenidas en el Acuerdo de la OMC relacionados con las medidas sanitarias y fitosanitarias, aquellos elementos básicos que en todo proceso de negociación deben de ser considerados o tenerse en cuenta a la hora de pactar compromisos u obligaciones, de tal forma que el usuario pueda en base a ello comprender e interpretar de mejor manera las obligaciones específicas pactadas en Acuerdos suscritos por nuestro país.
Dentro de estos elementos se mencionan: principales temas sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (armonización, equivalencias, evaluación de riesgo, transparencia, zonas libres de plagas o enfermedades y zonas de baja prevalencia de plagas o enfermedades y procedimientos de control, inspección y aprobación), distinción entre medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio, utilizándose en algunos casos ejemplos que facilita la comprensión del concepto, autoridades competentes y legislación aplicada.
A) PRINCIPALES TEMAS SOBRE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS
En el marco de la OMC y de los Acuerdos, se negocian diversos temas relacionados con las MSF. A continuación se detallan las principales áreas abordadas:
Armonización
En el Acuerdo MSF se anima a los países a establecer medidas nacionales que estén en consonancia con las normas, directrices y recomendaciones internacionales, cuando existan. Este proceso suele denominarse “armonización”.
Las normas internacionales sobre MSF no son elaboradas por la OMC, sino que es un esfuerzo conjunto entre la mayoría de los Miembros de la OMC y organismos internacionales, por medio de expertos gubernamentales y prominentes científicos especialistas en protección sanitaria y fitosanitaria. Dichas norma son objeto de examen riguroso y de revisión a nivel internacional.
Las normas internacionales suelen ser más estrictas que las prescripciones nacionales aplicadas en muchos países, incluso en países desarrollados, pero en el Acuerdo MSF se reconoce expresamente el derecho de los países a no utilizar esas normas internacionales. Sin embargo, si las prescripciones de un país representan una mayor restricción al comercio, puede solicitarse una justificación científica que demuestre que, en ese caso, la norma internacional no ofrece el nivel de protección sanitaria y fitosanitaria que el país considera apropiado.
Teniendo en cuenta las diferencias en cuanto a clima, plagas o enfermedades existentes y situación en materia de inocuidad de los alimentos, no siempre resulta apropiado imponer las mismas prescripciones sanitarias y fitosanitarias a los productos alimenticios y a los de origen animal o vegetal, procedentes de diferentes países. Por consiguiente, las medidas pueden varían según el país de origen del producto alimenticio o de origen animal o vegetal de que se trate.
Equivalencia
A menudo existen diversos medios para lograr niveles de riesgo aceptables. Siempre que esos medios sean viables desde el punto de vista técnico y económico y garanticen un mismo nivel de inocuidad de los alimentos o protección sanitaria y fitosanitarios de los animales y los vegetales, los países deben optar por los que no generen un mayor grado de restricción del comercio mayor del requerido para lograr su objetivo en esta esfera. Además, si otro país demuestra que las medidas por él aplicadas garantizan el mismo nivel de protección sanitaria y fitosanitario, éstas deben aceptarse como medidas equivalentes. Lo anterior contribuye a asegurar:
- que se mantenga la protección adecuada y garantiza al mismo tiempo que los consumidores dispongan de la mayor cantidad y variedad posible de productos alimenticios inocuos (no dañinos para el consumo);
- que se facilite el acceso de los productores a insumos inocuos; y
- que exista una competencia saludable en la esfera económica.
Evaluación de Riesgos
Puede darse el caso que existan diversas razones por las que los países no siempre basan sus medidas nacionales en las normas internacionales emitidas por parte de las “tres instituciones hermanas (Codex, OIE y CIPF)”, dentro de las cuales se identifican:
- las “tres instituciones hermanas no han elaborado normas internacionales para cada aspecto de la inocuidad de los alimentos, la salud de los animales y la preservación de los vegetales, o
- es posible que los países deseen adoptar MSF que permitan un nivel más alto o más bajo de protección que el logrado por las normas internacionales pertinentes.
En este contexto es importante señalar que el hecho de alentar el uso de normas internacionales no significa que éstas constituyan un nivel mínimo o máximo para las normas nacionales. Las medidas nacionales no violan el Acuerdo MSF, simplemente por ser diferentes de las normas internacionales.
En ese sentido, con arreglo al Acuerdo MSF , los Miembros que decidan adoptar medidas más rigurosas que las normas internacionales de referencia pertinentes o que establezcan medidas porque estas normas de referencia no existen, deberán:
- basarse en una evaluación científica del riesgo;
- aplicarse con coherencia; y
- no restringir el comercio más de lo necesario.
Para establecer una evaluación de riesgos, los países deben efectuar una evaluación apropiada de los riesgos reales existentes de importar un producto vegetal o animal y de serles solicitado por el país exportador, deberá darse a conocer los factores que han tomado en consideración, los procedimientos de evaluación que han utilizado y el nivel de riesgo que estiman aceptable.
Existen dos tipos de evaluación del riesgo definidos en el Acuerdo MSF :
- para los riesgos derivados de plagas o enfermedades: “la evaluación de la probabilidad de entrada, radicación o propagación de plagas o enfermedades en el territorio de un Miembro importador según las medidas sanitarias o fitosanitarias que pudieran aplicarse, así como de las posibles consecuencias biológicas y económicas conexas”; o
- para los riesgos que entrañan los alimentos: “la evaluación de los posibles efectos perjudiciales para la salud de las personas y de los animales de la presencia de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patógenos en los productos alimenticios, las bebidas o los piensos ”.
Transparencia (Notificación y Servicio de Información)
Todas las MSF nuevas o modificadas cuya aplicación afecte al comercio deben ser notificadas a los demás Miembros de la OMC y a los países con los que se tenga vigente un Acuerdo. Dichas notificaciones se realizan mediante un “Punto de Contacto Encargado de Notificación”, que para el caso de El Salvador, dicha función es responsabilidad de la Dirección de Administración de Tratados Comerciales del Ministerio de Economía (DATCO/MINEC).
Complementariamente a los Encargados de Notificación, los países establecen oficinas denominadas “Servicios de Información”, quienes son responsables de atender solicitudes de información complementaria sobre las medidas nuevas o en vigor.
Los Servicios de Información ofrecen la posibilidad de proveer a los interesados en exportar a un mercado determinado, las reglamentaciones en materia de inocuidad de los alimentos y control sanitario de los animales y los vegetales. Esa mayor transparencia también protege los intereses de los consumidores y de los interlocutores comerciales del proteccionismo encubierto que entraña la utilización de medidas injustificadas.
Por lo anterior y con arreglo al Acuerdo MSF y de los capítulos MSF de los Acuerdos, cada país debe:
- notificar las medidas en proyecto y adoptadas en determinadas circunstancias, y designar un solo organismo del gobierno central que será el responsable de cumplir las prescripciones en materia de notificación establecidas en el Acuerdo MSF;
- publicar todas las medidas vigentes; y
- establecer un Servicio de Información encargado de responder a las preguntas que le formulen otros Miembros de la OMC sobre MSF y cuestiones conexas.
Para el caso de El Salvador las instituciones que cumplen con las funciones de Notificación y de Servicios de Información, en los diferentes foros que relacionados con temas MSF se identifican en el siguiente cuadro:
Cuadro No 1
Instituciones responsables en el país de las funciones de Notificación y Servicios de Información
| Foros | Instituciones |
|---|---|
| Organización Mundial del Comercio y Acuerdos Comerciales Bilaterales | Dirección de Administración de Tratados Comerciales del Ministerio de Economía (DATCO/MINEC). |
| Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF) | Dirección General de Sanidad Vegetal del Ministerio de Agricultura y Ganadería (DGSV/MAG). |
| Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) | Dirección General de Ganadería del Ministerio de Agricultura y Ganadería (DGG/MAG). |
| Codex Alimentarius | Organismo Salvadoreño de Reglamentación Técnica (OSARTEC). |
Zonas Libres de Plagas o Enfermedades y Zonas de Baja (Escasa) Prevalencia de Plagas o Enfermedades
La existencia o propagación de plagas y enfermedades depende a menudo de las condiciones geográficas o ecológicas más que de las fronteras políticas. Este puede ser el caso o bien debido a variaciones en las condiciones climáticas, ambientales o geográficas dentro de un país o bien debido a los esfuerzos de las autoridades normativas para erradicar plagas o enfermedades de zonas específicas.
En el pasado, era común que un país importador prohibiera productos procedentes de todo un país cuando se determinaba que había en éste plagas o enfermedades de importancia para el país importador, aunque sólo fuera en determinadas regiones. Sin embargo, este enfoque está cambiando, ya que podría ser incompatible con el artículo 6 (Adaptación a las condiciones regionales, con inclusión de las zonas libres de plagas y enfermedades y las zonas de escasa prevalencia de plagas y enfermedades) del Acuerdo MSF, relativo a la regionalización.
El contenido del referido artículo, tiene por objetivo promover los conceptos de zonas libres de plagas o enfermedades y zonas de escasa prevalencia de plagas o enfermedades. Si los países importadores adaptan sus medidas a las condiciones que prevalecen en las zonas de origen del producto, esto mejorará notablemente las posibilidades de acceso al mercado y evitará prohibiciones innecesarias de las importaciones.
En el Anexo A (Definiciones) del Acuerdo MSF se definen los dos términos pertinentes para el análisis de la regionalización:
- “Zona libre de plagas o enfermedades – Zona designada por las autoridades competentes, que puede abarcar la totalidad de un país, parte de un país o la totalidad o partes de varios países, en la que no existe una determinada plaga o enfermedad.
- Zona de escasa prevalencia de plagas o enfermedades – Zona designada por las autoridades competentes, que puede abarcar la totalidad de un país, parte de un país o la totalidad o partes de varios países, en la que una determinada plaga o enfermedad no existe más que en escaso grado y que está sujeta a medidas eficaces de vigilancia, lucha contra la plaga o enfermedad o erradicación de la misma.”
Tales conceptos son esenciales para mantener el flujo comercial desde zonas no infectadas o vigiladas o controladas; evitando de este modo que los Miembros importadores denieguen el acceso a los productos procedentes de dichas zonas aun cuando la enfermedad exista en alguna parte del país exportador.
Al igual que las disposiciones relativas a la equivalencia, la responsabilidad de demostrar la condición de zona libre de enfermedad es competencia del Miembro exportador, que deberá demostrar al Miembro importador las pruebas científicas y técnicas que demuestren tal condición.
Procedimientos de Control, Inspección y Aprobación
Las disciplinas que los gobiernos utilizan para verificar y asegurar el cumplimiento de las MSF se denominan procedimientos de control, inspección y aprobación.
Las prescripciones básicas son que los procedimientos aplicados no deben ser menos favorables para los productos importados que los aplicados para los productos nacionales ni más restrictivos de lo necesario para garantizar la observancia de la reglamentación. Esto es aplicable a las demoras, las prescripciones relativas a la información, los derechos, los procedimientos de muestreo, el emplazamiento de las instalaciones, entre otras.
Los procedimientos comprenden una amplia gama de actividades (por ejemplo, muestreo, prueba, inspección y certificación) y en ocasiones se les conoce también como procedimientos de “evaluación de la conformidad”. Son, por lo tanto, los procedimientos utilizados para verificar si un producto cumple el conjunto de prescripciones sanitarias y fitosanitarias. Los diversos procedimientos (de control, inspección y aprobación) pueden estar vinculados.
Por ejemplo, la prueba puede formar parte de la inspección y los resultados de la inspección pueden utilizarse para fundamentar la certificación.
Puede haber una superposición entre la prueba y la inspección; ambas actividades son realizadas a menudo por la misma organización. Sin embargo, La inspección se centra sobre todo en el examen visual, pero también puede abarcar la prueba, por lo general con instrumentos sencillos como balanzas, y suele basarse en el juicio subjetivo y la experiencia del inspector.
La prueba normalmente es realizada según procedimientos objetivos y normalizados por expertos de alta calificación.
B) DISTINCIÓN ENTRE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS Y OBSTÁCULOS TÉCNICOS AL COMERCIO
Existen dos Acuerdos en la OMC que establecen regulaciones a productos alimenticios y de origen vegetal y animal, y el ámbito de aplicación de uno y otro es diferente, a saber:
El relativo a las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF): abarca toda medida que tenga por finalidad Independientemente de que esa medida revista o no la forma de una prescripción técnica para proteger la salud de:
- las personas o de los animales de los riesgos que comporten los productos alimenticios;
- las personas de enfermedades propagadas por animales o por vegetales; y
- los animales o preservar los vegetales de plagas o enfermedades.
El relativo a los Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC): abarca todos los reglamentos técnicos y todas las normas de aplicación voluntaria al igual que los procedimientos utilizados para garantizar su cumplimiento, exceptuadas las medidas definidas en el Acuerdo MSF. De ahí que la naturaleza de la medida sea el factor que determina que ella se incluya dentro del alcance del Acuerdo OTC y que sea en cambio la finalidad de la medida el factor que determina que ella se incluya dentro del alcance del Acuerdo MSF.
Elementos comunes
Los dos Acuerdos contienen algunos elementos comunes, a saber:
- la obligación básica de no discriminación;
- la aplicación de prescripciones similares a los efectos de la notificación anticipada de las medidas en proyecto; y
- el establecimiento de oficinas denominadas “Servicios de Información”.
Diferencias
No obstante, muchas de las normas sustantivas del Acuerdo MSF y Acuerdo OTC son diferentes. Un ejemplo de ello es el relativo a la utilización de normas internacionales pertinentes:
Cuadro 2
Diferencias de normas sustantivas del Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio
| MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS | OBSTÁCULOS TÉCNICOS AL COMERCIO |
|---|---|
| Para no utilizar las normas internacionales, las MSF nacionales deben estar basadas en argumentos científicos resultantes de una evaluación del posible riesgo sanitario. | Al amparo del AOTC los países pueden decidir que una norma internacional no resulta apropiada por otras razones, entre ellas por problemas tecnológicos fundamentales o por factores geográficos. |
| Las MSF sólo pueden imponerse si resultan necesarias sobre la base de la información científica para la protección de la salud de las personas o de los animales o la preservación de los vegetales. | Se pueden imponer reglamentos que resulten necesarios para la consecución de diferentes objetivos, entre ellos la seguridad nacional o la prevención de prácticas que puedan inducir a error. |
| Fuente: Elaboración propia, en base a información del Acuerdo MSF y Acuerdo OTC | |
Los OTC pueden comprender medidas adoptadas en relación con prácticamente cualquier asunto, desde las prescripciones sobre seguridad de los vehículos automóviles y dispositivos para ahorrar energía hasta las aplicables a la forma de los embalajes para alimentos.
En el caso de las medidas que guardan relación con la salud de las personas, cabe citar como ejemplos de OTC, entre otros, las restricciones en materia de productos farmacéuticos o las prescripciones en materia de etiquetado de cigarrillos. La mayoría de las medidas relacionadas con el control de enfermedades humanas quedan regidas por el Acuerdo OTC, salvo que se trate de enfermedades propagadas por los vegetales o por los animales (como la hidrofobia ).
En el caso de los alimentos, por regla general no se consideran MSF las prescripciones en materia de etiquetado, las exigencias y consideraciones acerca del valor nutritivo de los mismos, las normas de calidad y la reglamentación de su embalaje, por lo que todas ellas quedan normalmente sujetas a las disposiciones del Acuerdo OTC. En cambio, por definición, los reglamentos que se refieren a la contaminación microbiológica de los alimentos, los niveles autorizados de residuos de plaguicidas, medicamentos veterinarios y los aditivos alimentarios autorizados; quedan sujetos al Acuerdo MSF. Este último también se hace extensivo a ciertas prescripciones en materia de embalaje y etiquetado si ellas guardan relación directa con la inocuidad de los alimentos.
Ejemplo
Para un determinado producto se puede aplicar diferentes medidas en los ámbitos de MSF o de OTC. Para determinar el ámbito a que se refiere la medida es necesario analizar el alcance y objetivo de la misma, lo cual se ilustra por medio del siguiente ejemplo aplicable a las naranjas:
| Medida | Ámbito |
|---|---|
| Tamaño mínimo de la fruta | OTC |
| Envasado, Embalaje | OTC |
| Empleo de aerosoles plaguicidas | MSF |
| Límite Máximo de Residuos (LMR) | MSF |
C) AUTORIDADES COMPETENTES
En El Salvador, existe un marco institucional que garantiza el cumplimento de los compromisos multilaterales y bilaterales en temas de MSF. A continuación se detalla las principales instituciones involucradas en las diferentes disciplinas que lo conforman:
Cuadro No.3
Principales instituciones nacionales involucradas en las disciplinas de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
| Áreas MSF | Instituciones |
|---|---|
| 1. NEGOCIACIONES COMERCIALES | |
| Negociaciones comerciales multilaterales | Coordinado por la Misión Permanente de El Salvador ante OMC y OMPI, con el apoyo de la Dirección de Política Comercial del Ministerio de Economía (POLICOM/MINEC y Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). |
| Negociaciones comerciales bilaterales | Coordinado por la Dirección de Política Comercial del Ministerio de economía (POLICOM/MINEC) con el apoyo del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y Ministerio de Salud (MINSAL). |
| 2. CUMPLIMIENTO DE COMPROMISOS | |
| Sanidad Vegetal | Dirección General de Sanidad Vegetal del Ministerio de Agricultura y Ganadería (DGSV/MAG). |
| Salud Animal | Dirección General de Ganadería del Ministerio de Agricultura y Ganadería DGG/MAG). |
| Inocuidad de alimentos | División de Inocuidad Alimentaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).
Unidad de Salud Ambiental del Ministerio de Salud (MINSAL) |
| Cuarentena | División de Certificación Fitozoosanitaria para el Comercio del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). |
| Pesca | Centro de Desarrollo de la Pesca y la Acuicultura (CENDEPESCA) |
| Fauna | Oficina de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).
Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales (MMRN). |
| Plaguicidas | División de Registro y Fiscalización del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).
Ministerio de Medioambiente y Recursos Naturales (MMRN). Ministerio de Salud (MINSAL). Consejo Nacional de Herbicidas. |
| Transparencia (Notificación y Servicio de Información) | Dirección de Administración de Tratados Comerciales del Ministerio de Economía (DATCO/MINEC). |
D) LEGISLACIÓN APLICABLE
En el país existe una diversidad de legislación aplicable a las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de carácter regional y nacional, dentro de las cuales se identifican, entre otras, las siguientes:
Legislación regional
- Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios;
- Directriz Sanitaria y Fitosanitaria para la Facilitación del Comercio de envíos y mercancías Centroamericana;
- Reglamento Técnico Centroamericano (RTCA) 67.04.50:08 Alimentos. Criterios Microbiológicos para la Inocuidad de Alimentos.
Legislación nacional
- Ley de Sanidad Vegetal y Animal;
- Reglamento para la Elaboración de Normas que Contengan Medidas Fitosanitarias y Zoosanitarias conforme a la Ley de Sanidad Vegetal y Animal;
- Ley Nacional de Agricultura Orgánica (CNAO);
- Código de Salud.